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節(jié)能減排，我國產(chǎn)業(yè)政策的新起點(diǎn)

作者：鋼結(jié)構(gòu)網(wǎng)    
時(shí)間：2009-12-23 10:01:36 [收藏]

    　 國家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測部宏觀政策動(dòng)向課題組

    　　 課題負(fù)責(zé)人：范劍平

    　　 執(zhí)筆：高輝清朱敏胡少維

    　　在工業(yè)化的發(fā)展道路上，幾乎每個(gè)國家都遭遇過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源利用和環(huán)境保護(hù)之間的失衡。這一失衡在國際上被稱為“增長的代價(jià)”。

    有些國家較好地補(bǔ)償了“增長的代價(jià)”，而走上了持續(xù)發(fā)展的道路。有些國家則被“增長的代價(jià)”所絆倒，而走向了衰落。

    　　今天的中國也來到了這一歷史性關(guān)口，我們將要邁過去？還是會(huì)被絆倒？

    　　歷史經(jīng)驗(yàn)表明，通關(guān)的惟一秘訣就是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，將高消耗型轉(zhuǎn)為“節(jié)約型”，將高污染型轉(zhuǎn)為“清潔型”。最近，發(fā)改委馬凱主任在一次講話中指出：“不走建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的路，中華民族沒有出路!”

    　　在這樣一種大背景下，以節(jié)能減排為起點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)新政策正在以日趨清晰的面目呈現(xiàn)在世人的眼前，并將對我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)產(chǎn)生持久、深遠(yuǎn)的影響！成就與不足：我國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策的評估

    　　追根溯源，產(chǎn)業(yè)政策的根應(yīng)該是德國古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家李斯特的“扶持幼小產(chǎn)業(yè)說”。而日本則將產(chǎn)業(yè)政策運(yùn)用到了極致。從二戰(zhàn)結(jié)束，日本就開始全面系統(tǒng)地應(yīng)用和發(fā)展產(chǎn)業(yè)政策，并于上世紀(jì)80年代發(fā)展成為世界第二經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國。我國正式引入產(chǎn)業(yè)政策是在上世紀(jì)80年代后期。當(dāng)時(shí)國家產(chǎn)業(yè)政策的主管部門原國家計(jì)委提出：產(chǎn)業(yè)政策是國家為了促進(jìn)市場機(jī)制的發(fā)育，糾正市場機(jī)制的缺陷和失敗，對特定產(chǎn)業(yè)的活動(dòng)以干預(yù)和引導(dǎo)的方式施加影響，進(jìn)而促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)快速、協(xié)調(diào)發(fā)展的、帶有宏觀性和中長期性的經(jīng)濟(jì)政策。應(yīng)該說，這種定義是國際慣例與中國國情相結(jié)合的一個(gè)產(chǎn)物。它既包含了“糾正市場機(jī)制的缺陷和失敗”的普遍內(nèi)核，又賦予了“促進(jìn)市場機(jī)制的發(fā)育”新的內(nèi)涵。

    　　1、中國奇跡：產(chǎn)業(yè)政策功不可沒

    　　1989年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，這是我國開始真正意義上探索和運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策的一個(gè)重要標(biāo)志。以此為起點(diǎn)，我國產(chǎn)業(yè)政策的研究運(yùn)用進(jìn)入了新的發(fā)展階段。90年代以來，我國根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，借鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，制定、頒布了多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、糾正市場機(jī)制缺陷、提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量方面發(fā)揮了積極而重要的作用。

    　　90年代后期，為了促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，政府一方面采取了大量以強(qiáng)制性的“關(guān)停并轉(zhuǎn)”和“砍壓砸封”為標(biāo)志的調(diào)節(jié)政策和措施，幫助一些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施退出或結(jié)構(gòu)化改造；另一方面采取積極措施大力發(fā)展國家確定的支柱產(chǎn)業(yè)，機(jī)械、電子、石油、化工、建筑等保持了強(qiáng)勁上升態(tài)勢，許多產(chǎn)品產(chǎn)量已居世界首位，成為國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的高增長產(chǎn)業(yè)群。高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)年均增長達(dá)到20%以上，規(guī)模迅速擴(kuò)大，由先導(dǎo)型新興行業(yè)發(fā)展成為最有活力的經(jīng)濟(jì)成分和重要的支柱產(chǎn)業(yè)。服務(wù)業(yè)比重提高，結(jié)構(gòu)明顯改善。西部大開發(fā)、振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地和中部崛起取得明顯進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局進(jìn)一步優(yōu)化，從而使得改革開放以來形成的經(jīng)濟(jì)快速增長勢頭得以延伸，創(chuàng)造了28年經(jīng)濟(jì)平均增長速度高達(dá)9.8%的“中國奇跡”！

    　　2、節(jié)能減排：產(chǎn)業(yè)政策亟待補(bǔ)課

    　　西方曾經(jīng)流行一種說法：“政府今天用右手解決的問題，正是昨天政府用左手造成的”。這句話用政策學(xué)語言來解釋就是：不完備的政策在實(shí)施之后往會(huì)帶來新的問題，后續(xù)的政策必須為前者進(jìn)行補(bǔ)課。

    　　如前所述，我國直到上世紀(jì)90年代才第一次系統(tǒng)性地頒布和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策，在取得實(shí)效的同時(shí)也難免引發(fā)一些新的問題。其中，最大的問題在于制定產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候沒有將節(jié)能與環(huán)保因素考慮在內(nèi)。根據(jù)1994年我國頒布的首部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的總綱――《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，機(jī)械電子、石油化工、汽車制造和建筑業(yè)由于對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用巨大，而被確定為支柱產(chǎn)業(yè)。但是，這些行業(yè)本身也是資源消耗和環(huán)境污染較大的行業(yè)。由于長期以來缺乏嚴(yán)格的節(jié)能和減排指標(biāo)約束，在這些支柱產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境三者協(xié)調(diào)發(fā)展的矛盾也進(jìn)一步加劇。

    　　統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2003-2005年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗分別上升了4.9%、5.5%和0.2%。2006年，在國家強(qiáng)力推進(jìn)節(jié)能政策的情況下，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗雖然下降1.2%，但與年初制定的能耗降低4%的目標(biāo)相差2.8個(gè)百分點(diǎn)。資源消耗方面，按名義匯率測算，去年我國GDP總量占世界的比重約5.5%，鋼消費(fèi)量為3.88億噸，占30%；水泥消耗12.4億噸，占54%。即使按購買力評價(jià)計(jì)算，我國的資源產(chǎn)出效率也依然較低。高強(qiáng)度的資源消耗帶來一個(gè)直接后果就是環(huán)境不斷惡化。2006年我國化學(xué)需氧量、二氧化硫排放量分別增長1.2%和1.8%，與年初確定減少2%的目標(biāo)相差懸殊。環(huán)境污染問題已經(jīng)成為嚴(yán)重危害群眾健康、影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。

    　　當(dāng)然，高消耗與高污染并非并列的獨(dú)立變量，資源的高消耗在很大程度上是環(huán)境高污染的源頭。初步分析，導(dǎo)致我國資源高消耗的原因主要有以下幾個(gè)：

    　　一是從所處的歷史發(fā)展階段來看，目前我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速的歷史時(shí)期。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在這一發(fā)展時(shí)期，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對資源依賴性最大，消耗速度不斷增長具有一定的客觀必然性。日本節(jié)能技術(shù)在世界排名第一，但在上世紀(jì)60年代工業(yè)化、城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，其能耗增長速度同樣也較快。

    　　二是從所處的國際分工地位來看，目前我國正處于國際加工制造環(huán)節(jié)上。在經(jīng)濟(jì)全球化和國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，一些高消耗、資源性的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到中國，相應(yīng)地加大了我們的資源消耗總量。隨著大量“中國制造”走向世界，中國也直接或間接地出口了大量能源資源。去年我國凈出口未鍛軋鋁70萬噸，按一噸鋁耗電15000度計(jì)算，相當(dāng)于出口100多億度電。初步測算，我國間接出口能源量估計(jì)在3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上。

    　　三是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，與工業(yè)化和城市化相伴的是第二產(chǎn)業(yè)在GDP中所占比重較高。2006年，我國第二產(chǎn)業(yè)增加值比重高達(dá)48.7%。這一比重不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家，而且與正在進(jìn)行工業(yè)化的其他發(fā)展中國家相比也高出10多個(gè)百分點(diǎn)。而以目前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)匡算，若第三產(chǎn)業(yè)比重增加1個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)比重降低1個(gè)百分點(diǎn)，全國能源消費(fèi)將減少2499萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，萬元GDP能耗將降低0.018噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

    　　四是從改革角度來看，我國的資源價(jià)格遠(yuǎn)未到位，低廉的價(jià)格使得人們傾向?yàn)E用資源，節(jié)約資源的理念難以形成。以用水為例，我國工業(yè)用水的重復(fù)利用率平均為62%，而發(fā)達(dá)國家平均為75%-85%。生活用水浪費(fèi)現(xiàn)象也十分嚴(yán)重，全國城市供水管網(wǎng)漏損率高達(dá)20%，僅此一項(xiàng)每年浪費(fèi)水達(dá)100億噸以上。

    　　五是從技術(shù)水平看，與先進(jìn)國家的平均水平相比，我國火電供電能耗約高22.1%，每噸鋼可比能耗約高9.8%，每噸電解鋁電耗約高7%，每噸水泥能耗約高43%，加工每噸原油能耗約高56.2%，每噸乙烯能耗約高61.7%，每噸合成氨能耗約高23.4%，每噸燒堿能耗約高14.7%，每噸純堿能耗約高20%。有關(guān)測算表明，如果僅將這幾種產(chǎn)品的單位能耗降低到國際先進(jìn)水平，我國萬元GDP能耗將降低0.145噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

    　　六是從企業(yè)結(jié)構(gòu)來看。目前我國尚無一家工業(yè)企業(yè)進(jìn)入世界前500家大企業(yè)。我國水泥企業(yè)平均規(guī)模不足10萬噸，不到日本企業(yè)的1/20和韓國企業(yè)的1/40。與之對應(yīng)的是，我國工業(yè)企業(yè)資源高消耗的中低檔產(chǎn)品供大于求，而高附加值產(chǎn)品嚴(yán)重不足。

    　　由此看來，產(chǎn)業(yè)政策的補(bǔ)課是一個(gè)系統(tǒng)工程，必將涉及到產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)綜合配套政策等諸多方面。動(dòng)向與特征把握產(chǎn)業(yè)新政的十大要點(diǎn)

    　　我國節(jié)能減排工作自去年下半年以來開始走上了快行道。去年7月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》。同月，國家發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于防止高耗能行業(yè)重新盲目擴(kuò)張的通知》，并召開了全國節(jié)能工作會(huì)議。會(huì)上受國務(wù)院委托，國家發(fā)改委當(dāng)場與30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和14家中央企業(yè)負(fù)責(zé)人簽訂了節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書。今年以來，雖然國家不再提節(jié)能減排年度指標(biāo)，但并不意味著政府對節(jié)能減排工作的放松和弱化。相反，按照發(fā)改委的說法是要?jiǎng)?wù)必做到“三個(gè)不變、一個(gè)加大”。即節(jié)能減排的決心不變、目標(biāo)不變和責(zé)任不變和節(jié)能減排的工作力度需要不斷強(qiáng)化。

    　　1、產(chǎn)業(yè)政策三大取向

    　　節(jié)能減排是今年政府工作的重心之一，同樣也是產(chǎn)業(yè)政策的重心。為了獲得“節(jié)約結(jié)構(gòu)”和“清潔結(jié)構(gòu)”，中央有關(guān)部門出臺(tái)了多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)政策。初步歸納，這些政策可以分為三種類型。

    　　（1）對產(chǎn)業(yè)進(jìn)行調(diào)整，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向節(jié)能環(huán)保型轉(zhuǎn)換。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整包含四方面的內(nèi)容。一是完善行業(yè)準(zhǔn)入管理制度，加快產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，鼓勵(lì)和支持鋼鐵、水泥、電解鋁、煤炭、紡織、造紙等行業(yè)的企業(yè)兼并重組，依法淘汰水泥、電解鋁、鐵合金、焦炭、電石等行業(yè)落后生產(chǎn)能力。廣泛應(yīng)用先進(jìn)信息技術(shù)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，特別是對鋼鐵、建材、煤炭、電力、石油化工、建筑等行業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造。二是突出抓好重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)。加強(qiáng)鋼鐵、有色金屬、煤炭、化工、建材、建筑等重點(diǎn)行業(yè)，以及年耗能萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上重點(diǎn)企業(yè)的節(jié)能減排工作。三是鼓勵(lì)知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這些產(chǎn)業(yè)涵蓋生物醫(yī)藥、集成電路、新一代移動(dòng)通信、下一代互聯(lián)網(wǎng)、信息安全等領(lǐng)域。為了扶植國內(nèi)新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，科技部、發(fā)改委和財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品認(rèn)定管理辦法(試行)》指出，被認(rèn)定的國家自主創(chuàng)新產(chǎn)品將在政府采購、國家重大工程采購等財(cái)政性資金采購中優(yōu)先購買，并在高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化和相關(guān)產(chǎn)業(yè)化政策中給予重點(diǎn)的支持。四是促進(jìn)服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。

    　　3月27日公布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》提出，從財(cái)稅、信貸、土地和價(jià)格等方面進(jìn)一步完善促進(jìn)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策體系。鼓勵(lì)社會(huì)資金投入服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展非公有制服務(wù)企業(yè)。爭取到2010年，服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重比2005年提高3個(gè)百分點(diǎn)，服務(wù)貿(mào)易總額達(dá)到4000億美元。到2020年，基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主的轉(zhuǎn)變。

    　?。?）通過“高加工度化”來減輕以至擺脫經(jīng)濟(jì)發(fā)展對自然資源，特別是能源的依賴。為了促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)的高加工度化，，提高加工深度和增加加工層次，促使產(chǎn)業(yè)重心后移，中央提出了“振興裝備制造業(yè)”的發(fā)展戰(zhàn)略，并陸續(xù)出臺(tái)了一系列配套政策。財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、海關(guān)總署和國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于落實(shí)國務(wù)院加快振興裝備制造業(yè)的若干意見有關(guān)進(jìn)口稅收政策的通知》，中國企業(yè)為開發(fā)、制造重大技術(shù)裝備，進(jìn)口部分關(guān)鍵配套件和國內(nèi)不能生產(chǎn)的原材料，進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅將實(shí)行先征后退。與此同時(shí)，國務(wù)院批準(zhǔn)了大型飛機(jī)立項(xiàng)，將建大型客機(jī)股份公司。通過國家支持建造大型客機(jī)，將能夠使我國科研能力、設(shè)計(jì)能力、制造工藝等都上升到一個(gè)新的水平。

    　　（3）加快科技投入，提高經(jīng)濟(jì)增長中技術(shù)要素的地位。國家科技支撐計(jì)劃全面啟動(dòng)，首批項(xiàng)目147個(gè)，涉及能源、資源、環(huán)境、農(nóng)業(yè)、制造業(yè)、人口健康、公共安全等11個(gè)領(lǐng)域，安排國撥經(jīng)費(fèi)73.5億元。根據(jù)測算，國家投入加上企業(yè)、地方和部門的配套投入，支撐計(jì)劃的總投入將接近300億元。發(fā)改委3月27日提出，將組織實(shí)施重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)，重點(diǎn)圍繞節(jié)能、清潔生產(chǎn)以及資源綜合利用等方面的關(guān)鍵、共性技術(shù)，組織實(shí)施重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)專項(xiàng)。重點(diǎn)開發(fā)的內(nèi)容包括高爐煉鐵高風(fēng)溫關(guān)鍵技術(shù)，液態(tài)高鉛渣直接還原工藝技術(shù)，多級換熱步進(jìn)式冷卻水泥節(jié)能關(guān)鍵技術(shù)，新型節(jié)能變壓器設(shè)計(jì)技術(shù)，新型無功補(bǔ)償技術(shù)；共伴生金屬礦產(chǎn)資源高效利用技術(shù)，涂料級高嶺土稀相換熱煅燒技術(shù)，電解鋁固體廢棄物的無害化利用技術(shù)，廢塑料、廢輪胎等可再生資源高附加值先進(jìn)技術(shù)利用等等。

    　　2、產(chǎn)業(yè)政策七大特點(diǎn)

    　　（1）與短期宏觀調(diào)控政策相融合。今后，新上項(xiàng)目必須進(jìn)行能源消耗審核和環(huán)境影響評價(jià)，不符合節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的不準(zhǔn)開工建設(shè)，現(xiàn)有企業(yè)經(jīng)整改仍不達(dá)標(biāo)的必須依法停產(chǎn)關(guān)閉。

    　?。?）注重發(fā)揮市場機(jī)制作用。綜合運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、信貸等經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)節(jié)能環(huán)保工作。增加安排國債資金和中央預(yù)算內(nèi)資金支持城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理及危險(xiǎn)廢物處理設(shè)施建設(shè)。繼續(xù)加大重點(diǎn)流域、重點(diǎn)行業(yè)污染治理力度。燃煤電廠必須安裝脫硫設(shè)施，對非正常停運(yùn)脫硫設(shè)施的電廠扣減脫硫電價(jià)，并實(shí)施處罰。建立國家節(jié)能專項(xiàng)資金。制定節(jié)能節(jié)水和環(huán)保產(chǎn)品目錄，出臺(tái)鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用列入目錄產(chǎn)品的稅收政策。研究建立對量大面廣的節(jié)能產(chǎn)品的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制。研究試行強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品的辦法。

    　?。?）與價(jià)格體制改革相結(jié)合。國家發(fā)改委將擴(kuò)大實(shí)施差別電價(jià)和水價(jià)政策。推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱價(jià)格改革，實(shí)行按用熱量計(jì)量收費(fèi)。落實(shí)電廠脫硫上網(wǎng)電價(jià)政策。健全排污收費(fèi)及污水、垃圾處理收費(fèi)制度，合理提高征收標(biāo)準(zhǔn)。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水、電、成品油、天然氣等重要資源性產(chǎn)品價(jià)格改革，健全礦產(chǎn)資源有償使用制度，建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。

    　?。?）與區(qū)域政策相結(jié)合。節(jié)能減排不搞“一刀切”。各地根據(jù)自身情況，制訂不同的發(fā)展指標(biāo)。比如，天津、河北已確定2007年降耗4.4%的指標(biāo)；山東確定2007年的萬元GDP能耗下降指標(biāo)為4.5%。云南、浙江、青海、北京等將單位降耗指標(biāo)在過去的基礎(chǔ)上進(jìn)行不同幅度的上調(diào)。

    　?。?）與外經(jīng)貿(mào)政策相協(xié)調(diào)。商務(wù)部辦公廳發(fā)布的關(guān)于2007年全國吸收外商投資工作指導(dǎo)性意見明確提出，我國將采取有效措施，嚴(yán)格限制外商投資高耗能、高污染、低水平產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，財(cái)政部發(fā)出通知，自2006年11月1日起,我國將以暫定稅率形式對包括銅、鎳、電解鋁、鋼坯等110項(xiàng)金屬類資源初級產(chǎn)品加征出口關(guān)稅。其中，銅、鎳、電解鋁等11項(xiàng)有色金屬產(chǎn)品為15％,鐵合金、生鐵、鋼坯等30項(xiàng)鋼鐵產(chǎn)品為10％,同時(shí)下調(diào)58項(xiàng)進(jìn)口商品的稅率。

    　?。?）與行政手段相結(jié)合。在市場改革，尤其是資源價(jià)格改革沒有到位的情況下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型在很大程度上還必須借助于非市場手段。由于經(jīng)濟(jì)快速增長，企業(yè)利潤增幅較高，有些地方不僅默許既有的小火電、小煤礦開足馬力，而且新建了一大批規(guī)模小、效率低、污染重的投資項(xiàng)目。對于這種由于行政行為出現(xiàn)的偏差必須借助行政手段糾偏。

    　?。?）與法律手段相結(jié)合。加快相關(guān)法律、法規(guī)制定出臺(tái)步伐。環(huán)保降耗由“輔助”變“前提”

    　　根據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化理論，一個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須不斷適時(shí)地從低級向高級轉(zhuǎn)換，才能真正實(shí)現(xiàn)趕超和保持經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長。由于以財(cái)政政策和貨幣政策等為主要手段的宏觀調(diào)控主要是針對經(jīng)濟(jì)的短期運(yùn)行，解決的是經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)問題，而經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級都是重大的戰(zhàn)略問題，不是短期宏觀政策所能應(yīng)對，這一歷史重任只能由產(chǎn)業(yè)政策來承擔(dān)。

    　　在上個(gè)世紀(jì)，我國的產(chǎn)業(yè)政策制定原則基本上是“短線”指向，即哪些產(chǎn)業(yè)供應(yīng)最緊張，就成為當(dāng)時(shí)重點(diǎn)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)。但是，進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國各個(gè)產(chǎn)業(yè)基本上全面結(jié)束了“短缺”狀況。產(chǎn)業(yè)政策在這樣的理念下就失去了明確的方向，在一定程度上陷入了迷茫困境。最后的結(jié)局是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的目標(biāo)不斷擴(kuò)展，陸續(xù)形成了一組多方向的結(jié)構(gòu)目標(biāo)：重申農(nóng)業(yè)的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)地位，提出要加快現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展；明確科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，加大與技術(shù)改造、科技開發(fā)密切行業(yè)的支持力度；為了緩解就業(yè)矛盾，提出大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。這些目標(biāo)雖然各自具有各自的合理性，但是放在一起，卻找不到一個(gè)中心，也找不到彼此之間內(nèi)在的直接關(guān)聯(lián)。直到十六屆三中全會(huì)提出樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的新的發(fā)展觀，轉(zhuǎn)變增長方式，加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢得到充分發(fā)揮的新路子，產(chǎn)業(yè)政策才逐漸找到了它的新重心――節(jié)能減排！

    　　現(xiàn)在，人們已經(jīng)清晰地意識(shí)到了一點(diǎn)：節(jié)能環(huán)保不能再作為經(jīng)濟(jì)增長的附屬，而必須作為經(jīng)濟(jì)增長的前提。為了實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，“節(jié)能減排”將是一條不歸的路！

    　　首先，有關(guān)理論表明，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)向后工業(yè)化階段的順利過渡，是降低消耗的最有效途徑。但是，我國正處在城市化進(jìn)程加快、居民消費(fèi)升級、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加快的階段，即處于“家園建設(shè)”階段。對應(yīng)的工業(yè)的發(fā)展階段則是重化工業(yè)的中期，資源消耗和單位GDP的資源消耗正處于“爬坡”時(shí)期，這是一個(gè)我們不可逾越的歷史階段。而且，由于我國區(qū)域廣闊，區(qū)域差異巨大，我國的“家園建設(shè)”時(shí)期可能會(huì)比許多國家持續(xù)的時(shí)間會(huì)更長。在這樣的情況下，我國通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)大幅升級來減少資源消耗強(qiáng)度的余地十分有限。

    　　其次，資源低價(jià)時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返，未來的資源價(jià)格總體上將呈現(xiàn)不斷上漲的發(fā)展趨勢。從世界工業(yè)發(fā)展歷史看，先發(fā)資本主義國家在工業(yè)化階段采取了從殖民地或落后國家掠奪資源的方式，將資源有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾掩蓋了起來，產(chǎn)業(yè)政策主要只需考慮勞動(dòng)力和資本等要素的配置和組合，而不必考慮自然資源的節(jié)約。二戰(zhàn)之后，掠奪殖民地的方式已經(jīng)行不通，但是上世紀(jì)50年代末和60年代一大批新的石油及其他資源相繼被發(fā)現(xiàn)和開發(fā)，資源供應(yīng)總體上是處于“供過于求”的狀態(tài)，節(jié)約資源自然也排不上議事日程。但是從上世紀(jì)70年代以來，由于新發(fā)現(xiàn)的資源已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上世界經(jīng)濟(jì)需求的增長，各類資源過度消耗和迅速枯竭的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)明確無誤地?cái)[在了世人的面前。

    　　事實(shí)上，到了今天，不僅作為工業(yè)原料的能源資源、礦產(chǎn)資源及森林資源，而且土地資源、水資源、甚至空氣資源都已到了必須節(jié)約使用的地步。

    　　從上世紀(jì)70年代以來，由于新發(fā)現(xiàn)的資源已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上世界經(jīng)濟(jì)需求的增長，各類資源過度消耗和迅速枯竭的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)明確無誤地?cái)[在了世人的面前。事實(shí)上，到了今天，不僅作為工業(yè)原料的能源資源、礦產(chǎn)資源及森林資源，而且土地資源、水資源、甚至空氣資源都已到了必須節(jié)約使用的地步。對策與建議

    　　1、需要加強(qiáng)對衰退產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于產(chǎn)業(yè)升級的結(jié)果，一些產(chǎn)業(yè)必將進(jìn)入衰退階段。由于衰退產(chǎn)業(yè)積存了大量過剩生產(chǎn)能力和勞動(dòng)力，如果政府不對衰退產(chǎn)業(yè)加強(qiáng)指導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)衰退產(chǎn)業(yè)有序退出，那么，衰退產(chǎn)業(yè)的資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素將難以順利退出，企業(yè)倒閉和失業(yè)的增多也容易引發(fā)社會(huì)震蕩。在新的產(chǎn)業(yè)政策指引下，高消耗和高污染行業(yè)中的許多中小企業(yè)將首先面臨行業(yè)退出風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)出臺(tái)特定的政策甚至成立專門機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)這些行業(yè)淘汰設(shè)備、限產(chǎn)、限價(jià)，有效實(shí)現(xiàn)中小企業(yè)的有序退出。

    　　2、建立健全新的產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行機(jī)制。我國早已制定了許多節(jié)能環(huán)保政策，但迄今為止效果不明顯，一個(gè)重要的原因就是，缺乏政策執(zhí)行機(jī)制。以節(jié)能燈為例，我國是最大的節(jié)能燈生產(chǎn)國，占世界總量的90%，但這些節(jié)能燈70%是用于出口。為什么這些產(chǎn)品不能在國內(nèi)銷售？事實(shí)上，國內(nèi)在這方面的潛在需求非常大。據(jù)專家測算，如果在全國范圍內(nèi)推廣使用12億只節(jié)能燈，其節(jié)電效果相當(dāng)于新建一個(gè)三峽工程。但是，由于我國鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保的政策沒有落實(shí)到位，產(chǎn)品面向國內(nèi)市場的企業(yè)如果將傳統(tǒng)產(chǎn)品改造為節(jié)能產(chǎn)品，往往因?yàn)樾略鲈O(shè)備而加大企業(yè)成本，卻不能獲得額外的補(bǔ)償，所以缺乏積極性。因而，在發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的過程中，我們有必要學(xué)習(xí)新農(nóng)村建設(shè)過程中所使用的直補(bǔ)方式，建立專門基金，直接對生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償。

    　　3、產(chǎn)業(yè)政策在一定時(shí)期內(nèi)應(yīng)保持連續(xù)性和穩(wěn)定性。由于產(chǎn)業(yè)政策必須遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，必須適應(yīng)一個(gè)時(shí)期的技術(shù)水平。所以，產(chǎn)業(yè)政策必須保持一定時(shí)期的穩(wěn)定性，必須與相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展周期、技術(shù)條件相適應(yīng)。企業(yè)的投資、經(jīng)營活動(dòng)從決策到實(shí)施需要較長時(shí)間，需要耗費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力，如果政策前后不連貫，朝令夕改，將會(huì)使得企業(yè)無所適從，造成重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)和其他損失，也影響到產(chǎn)業(yè)政策的有效性和權(quán)威性。事實(shí)上，許多企業(yè)反映他們要的只是一個(gè)公平競爭的環(huán)境，“給錢不如給政策”，制定一個(gè)好的政策可能勝過數(shù)以億元計(jì)的科研投入，要通過制定適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)政策并在一定時(shí)期內(nèi)保持連續(xù)性和穩(wěn)定性，合理引導(dǎo)企業(yè)預(yù)期。世界上不少經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，往往就是幾項(xiàng)明確、穩(wěn)定、有力的政策，就能增強(qiáng)本國企業(yè)的活力和競爭力，有效地實(shí)現(xiàn)既定戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃。4、產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和WTO的要求。在我國加入WTO的條件下，由于“非歧視原則”、“國民待遇原則”以及經(jīng)濟(jì)全球化的存在，使得政府與產(chǎn)業(yè)政策的作用空間和強(qiáng)度受到很大約束，盡管如此，WTO還是為發(fā)展中國家提供了具體的特殊待遇和差別待遇，即使是發(fā)達(dá)國家，政府補(bǔ)貼也大量存在，如美國在航空航天、醫(yī)藥、新能源這樣一些典型的尖端技術(shù)行業(yè)以及軍事工業(yè)，政府補(bǔ)貼十分普遍，只不過補(bǔ)貼的形式和范圍不同而已，產(chǎn)業(yè)政策還是可以發(fā)揮效用的，只是要特別注意實(shí)施手段，避免授人以柄。首先要完善產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警機(jī)制，制定出既不違反WTO基本規(guī)則，又能適度保護(hù)我國產(chǎn)業(yè)安全的保護(hù)性產(chǎn)業(yè)政策，特別是要積極探索加快我國產(chǎn)業(yè)安全保護(hù)前置化的措施。其次要加快建立反傾銷的制度體系，支持合法的經(jīng)濟(jì)性壟斷，消除行政性壟斷，強(qiáng)化競爭機(jī)制，消除由于行政性壟斷造成競爭不足、扼殺市場機(jī)制活力的問題。再次要積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和國際協(xié)調(diào)，利用產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)國內(nèi)市場資源和民族產(chǎn)業(yè)
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